훈령이란 행정조직 내부에 있어서 그 권한의 행사를 지휘감독하기 위하여 발하는 행정명령으로서 훈련, 예규, 통첩, 지시, 고시, 각서등 그 사용명칭 여하에 불구하고 공법상의 법률관계 내부에서 준거할 준칙 등을 정하는데 그치고 대외적으로는 아무런 구속력도 가지는 것이 아니다(대법원 1983.6.14. 선고83누54).

위 처리규정은 그 형식은 행정규칙으로 되어 있으나 이는 위 소득세법시행령의 규정을 보충하는 기능을 가지면서 그와 결합하여 법규명령과 같은 효력(대외적인 구속력)을 가지는 것이므로, 과세관청이 위 제8호 소정의 투기거래로 인정함에 있어서는 위 처리규정에 정하는 바에 따라 공정과세위원회의 자문을 거쳐야 할 것이고 이와 같은 절차를 거치지 아니하고 위 제8호 소정의 투기거래로 인정하여 양도소득세를 과세하는 것은 위법이라고 보아야 할 것이다(대법원 1989. 11. 14. 선고89누5676).

행정규칙의 법적성질에 대해서 학설과 판례의 내용을 보면 행정규칙의 법규성은 전부 부인되고 있다. 오늘날에는 일정한 유형의 행정규칙에는 최소한 준법규적 성질, 간접적 대외적 효력이 인정된다. 행정규칙은 법규와 동일하게 일반 국민에 대해서 그 관계를 규율하는 것이 아니라, 행정조직의 내부와 공법상 특별권력 관계에서의 조직 및 활동을 규율한다.

경우에 따라서 법률 및 법규명령의 형식으로 제정되는 행정규칙도 있다. 즉 행정규칙은 실제로 법의 실질을 가진 것이 아닌 까닭에 행정행위로 간주되고 있으나, 행정규칙에 대한 성질은 준법규성설이 통설이다. 즉, 행정규칙은 행정조직 내부 사항에 제한되고 대외적으로 아무 관계가 없는 한, 그 법규성은 인정되어야 한다는 것이다.

오늘날 국민들의 행정의존도가 높아지고 각각의 분야의 행정작용에서 행정적인 재량이 넓게 인정되는 현실 안에서 행정규칙은 국민의 생활에 많은 영향을 미치고 있는 것이 현실이다.

참고로 자료의 '나의 생각' 부분에는 행정규칙의 법규성이 인정되어야 한다는 문장이 있지만, 앞뒤 문맥상 원칙적으로 대외적 구속력이 없고 재량준칙은 평등원칙과 자기구속을 통해 간접적으로 효력을 가진다는 준법규설의 취지로 읽는 것이 자연스럽습니다. 또 대법원은 부령 형식의 제재기준은 행정규칙으로 보지만, 대통령령 형식의 제재기준은 법규명령으로 보아 구분하니 함께 정리하세요. 2021년 제정된 행정기본법의 행정입법 관련 조문도 함께 참고하면 좋습니다.