우리나라는 1991년부터 지방의회 선거, 1995년부터 지방자치단체장 선거를 실시한 이래 작년을 기준으로 민선자치 20년의 기간 동안 지방자치의 많은 시행착오를 겪어오고 있다. 풀뿌리 민주주의의 실현이라는 지방자치제도의 이상에도 불구하고 그간 지방자치가 운영되어 온 실상을 보면 지방정부와 중앙정부의 갈등, 비효율적인 지방행정 운영과 예산 집행, 인사 관련 부정부패, 진정한 주민참여 미흡 등 앞으로 해결해야 할 문제가 많은 것이 사실이다. 특히 지방과 중앙의 예산 및 권한 등을 둘러싼 갈등관계, 지방정부의 과도한 중앙정부 의존적 관행 등은 우리나라 지방자치제도의 대표적인 문제라고 할 수 있다.

본문에서 지방자치 발전을 위한 중앙정부의 역할과 책임에 대해 알아보기 전 지방자치 운영에 있어 중앙과 지방정부간의 관계 현황에 대해 먼저 살펴보기로 한다. 중앙정부와 지방정부간 관계에 대해 세 가지 관점, 사무관계, 재정관계 및 인사 관계를 중심으로 살펴보자. 첫째, 정부 간 사무관계는 우선 중앙정부가 수행하는 국가사무와 지방자치단체 사무로 구분되는데, 지방자치법 제8조 및 제9조에서 지방자치단체의 사무를 관할 구역의 자치사무와 법령에 의거하여 지자체에 속하는 사무라고 명시하고 있다.

2009년 기준 중앙정부가 수행하는 국가사무는 전체의 약 80%를 차지하는 반면, 지방 사무는 20%정도에 이르며, 다만 국가사무 중 지방기관 위임사무가 2.5%, 지방에서 이루어지는 공동사무가 5.8%로 실제 지자체 처리 사무는 28.3% 정도가 된다. 이중 기관위임사무는 중앙정부가 필요한 인력이나 재원을 원활히 지원해 주지 않고 지자체에 위임하여 감독과 개입을 하는 경우가 많아 중앙정부와 지자체간 갈등의 요인이 되기도 한다. 둘째, 정부 간 재정관계는 중앙정부와 지자체간 협력과 갈등의 중요한 요소로, 지방자치제도 운영과정에서 중앙과 지방간 재정 불균형 문제가 지속 제기되어 왔다.

우리나라 국세와 지방세 비율은 8:2 정도로 세원의 대부분이 중앙에 집중되어 있다. 전국 지자체의 재정자립도는 1995년 63.5%에서 2015년 45.1%로 감소하였으며 2015년 기준 전국 143개(광역 17개, 기초 226개) 지자체 가운데 지방세 수입으로 공무원 인건비를 해결하지 못하는 곳이 126곳(52%)이나 되었다.

이에 따라 중앙정부의 국고보조금 등에 의존해야 하는 지방자치단체는 지방정부의 중앙정부에 대한 의존도를 높이는 문제를 초래하게 된다. 셋째, 정부 간 인사 관계 관련, 중앙과 지자체간 인사교류가 2004년 이래 활성화되어 있다.

이러한 교류는 중앙의 정책기능과 지방의 집행 기능간 연계 증대를 위해 국·과장급 인사를 대상으로 정책협력이 필요한 분야, 정책연관성이 높은 직무 분야를 중심으로 진행되고 있는데 시간이 흐름에 따라 꾸준히 증가하고 있는 추세이다. 그러나 이러한 인사교류 활성화도 중앙과 지방의 갈등관계 해소에는 크게 기여하고 있지는 못한 실정이다.

위에서 살펴본 바와 같이 중앙정부와 지방자치 단체의 관계는 많은 갈등 요소를 보유하고 있다. 이러한 배경 하에서, 그간 지속적으로 제기되어온 지방자치단체의 문제점을 개선하고 지방자치제도가 발전해 나가기 위해서는 중앙정부가 아래의 책임과 역할을 해 나가야 한다고 생각한다.

지방자치제도가 부활한지 20년이 넘었지만 국민들이 보기에는 별로 달라진 것이 없고 중앙에서 권한과 재정 모두 가지고 있는 것으로 보인다. 특히 자치사무가 20% 정도의 수준에 그치고 중앙정부가 기관위임 사무를 통해 지방자치단체에 지시하고 감독하고 있는 상황에서 지방자치단체의 자율성과 권한이 확보되기 어렵다고 생각한다.

기관위임 사무를 과감히 자치 사무로 이양할 필요가 있다. 특히 2013년 10월 「지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」에 따라 공식적으로 출범한 대통령소속 지방자치발전위원회가 작성한 「지방자치발전 종합계획」은 현재 20% 수준인 자치사무를 40% 수준으로 높일 것으로 제시하고 있다.

동 종합계획은 복잡한 행정 사무 구분체계로 권한과 책임의 한계가 모호하고 사무처리의 일관성과 능률이 저해된다고 하면서 공동사무와 기관위임사무를 폐지하고 국가사무와 자치사무로 이분화 할 것을 포함하고 있다. 나는 이러한 명확한 업무 구분과 자치 사무의 비중 확대가 지방자치단체의 자율성과 경쟁력을 향상시키고 권한과 책임 소재를 분명히 하는 효과가 있을 것으로 기대한다. 또한 지난 지방자치 운영과정에서 주민투표제 등 주민의 참여가 일부 확보된 것은 평가할만하나, 아직 지방자치단체가 충분한 권한을 행사할 수 있을 만큼 자치입법권이나, 자율적인 재정권 또는 조직권을 가지고 있지 못한 실정이다.

이를 개선하기 위해 지방자치단체 스스로의 노력과 함께 중앙정부가 적극적으로 권한을 이양하고 지방의 자율성을 존중하는 인식과 노력을 병행해야 한다. 재정적인 측면에서도 중앙 집중적인 경향이 나타나고 있는데, 이는 지방재정 수요가 늘어가고 있는 시점에서 국세와 지방세의 비중이 8:2인 것만 보아도 알 수 있다.

결과적으로 지방정부는 부족한 재정을 충당하기 위해 중앙의 지원 확대를 요청하게 되고 이는 중앙에 대한 지방의 의존을 높이는 결과를 초래한다. 향후 기관위임 사무와 공동사무가 자치사무로 통합되게 되면 지방자치단체의 재정이 확충될 수 있는 근본적인 방안 마련이 시급하다.

이를 위해서는 지방세 확대 등 세제개편, 중앙정부의 국고보조금 지원 확대 등을 포함하여 비용을 절감하면서 효율성을 증대할 수 있는 다각적인 방안들이 검토되어야 할 것이다. 이러한 과정에서 중앙정부는 최근 불거진 누리과정 예산을 둘러싼 중앙과 지방의 갈등 사례처럼 지방자치단체가 알아서 할 일이라는 태도를 지양하고 지방을 살리기 위해 방안을 모색하는 데 적극 기여해 나가야 할 것이다.