공공성과 재무행정 -공공성의 변화가 재무행정에 미치는 영향을 중심으로

1절 연구의 배경과 목적

최근 주목을 받고 있는 다수의 정보사회 연구자들은 각종 정보통신기기와 이를 기반으로 구성되는 네트워크에 의하여 질적으로 변화된 사회의 도래에 따라, 전반적인 변화의 흐름에 초점을 맞춘다. 이들에 따르면 정보사회가 도래함으로 인하여 대규모 생산중심의 산업사회와 다르게, 정보네트워크가 중점이 되는 사회가 도래하게 되었으며, 지식과 정보가 사회의 핵심요소로써 자리 잡게 된다고 보았다. 하지만 여러 가지 유형의 정보통신기기와 사회기반 시설의 변화 중 네트워크의 확산과, 이에 관련된 사회의 변화에 초점을 맞추어야 한다는 논의도 진행되었다.

이와 같은 네트워크 사회론의 가장 대표적인 학자인 카스텔에 따르면, 정보사회의 핵심은 바로 네트워크 확산이라고 볼 수 있다. 그에 따르면, 네트워크는 상호 연결되어 있는 결절의 집합이자, 네트워크는 동일 커뮤니케이션 프로토콜, 혹은 코드를 공유하는 한 새로운 결절을 통합함으로써 무한하게 뻗어나갈 수 있는 것이다.

산업사회가 제한적인 영역을 기반으로 하고, 각종 집단 및 조직의 경계와 구분 짓기 힘든 폐쇄구조를 지니고 있다면, 네트워크 사회는 극히 개방적인 구조를 취하고 있는 것이다. 이에 따라 네트워크에 근거한 사회는 기본에 존재하는 사회구조의 균형을 위협하지 않으면서도 손쉽게 혁신을 꾀할 수 있도록 고도의 역동적이고 개방적인 체계를 구성하고 있다고 볼 수 있다.

하지만 이와 같은 네트워크 사회의 도래는, 단순히 조직구성의 원리에 머무르지는 않는다. 경제와 노동시장, 그리고 정치 등 사회 전반에 영향을 미치게 되는데, 네트워크 사회는 세계화 및 지구화의 확산에 매우 중대한 역할을 담당한다. 끊임없는 혁신 및 분권을 통하여 자본주의의 경제적 흐름에 새로운 바람을 불고 있으며, 네트워크 사회는 유연성 및 적응성에 근거를 두고, 조직 구성의 원리를 전반적으로 변화시키고 있다.

끝없는 파괴 및 재구성을 통한 새로운 조직을 창출해 내고 있으며, 네트워크 사회는 기존 정치제도에 근거를 둔 권력 관계를 새롭게 재조직한다. 기존의 정치제도가 고정적이고 정기적인 정치과정을 기반으로 형성되었다면, 네트워크 사회에서 정치 및 권력관계는 매우 역동적이며 다양한 관계에 기반을 둔다.

이와 같이 네트워크 사회는 공공성의 전반적인 변화를 초래하게 되었으며, 이는 곧 기업의 재무행정의 변화도 함께 불러오게 되었다. 재무행정에서 공공성은 정부의 존재 이유이자, 부담의 주체가 누구에게 있는지에 관련된 문제이기 때문에 매우 중요한 요인으로 꼽힌다.

공공성이 증대되느냐, 감소되느냐에 따라서 기업의 재무행정은 매우 달라질 수밖에 없게 되는 것이다. 본문에서는, 최근 화두로 떠오르고 있는 공공성의 개념에 대하여 살펴보고, 이것이 어떻게 변화되고 있는지, 또 이러한 변화가 기업의 재무행정에는 어떠한 영향을 미치게 될 것인지에 대하여 살펴볼 것이다.

1절 공공성의 개념

공공성이라 하면, 해당 개념과 내용이 과도하게 광대하고 복잡하여, 한 마디로 정의를 내리기가 어렵다. 우선 동, 서양의 개념적 내용과 접근 방식이 다르다. 서양 내부에서 역시 개념이 다양하게 분화되어 나타나며, 경우에 따라서 동일한 내용을 어떤 사람은 공적 영역이라 칭하고, 또 다른 사람은 사적 영역이라고 칭한다.

예컨대 경제학과 행정학에서는 시장을 사적 영역이라고 규정하면, 철학에서는 공적 영역이라고 규정한다. 또한 공공성을 이해함에 있어서도 광, 협의 범위가 과도하게 크고 넓은 편이다. 예를 들어, 공공성을 가장 넓은 의미로 이해할 때, John Rawls 등의 학자는 ‘자유스럽고 평등한 시민정신(the reason of free and equal citizens)’으로 이해하고 있으며, 가장 좁게 이해하는 이들은 공공성을 단순히 정부와 공공기관의 역할로 바라본다.

공공성이 이처럼 다의적으로 이해되는 것에는 여러 가지의 이유가 존재한다. 우선 인문사회과학의 거의 대부분의 분야가 공공성과 관련된 문제를 다루고 있는데, 각각 파악하려 하는 내용과 접근 방법이 상이하다는 것이 가장 큰 이유일 것이다. 예컨대 철학과 정치학에서 다루는 공공성은 시민사회의 성립과정 전반에서 드러난 자유, 평등, 정의, 객관화 등을 중심적으로 다루며, 법학에서 다루는 공공성과 관련된 문제는 공법의 성립기반 및 공권력을 중심으로 다루며, 경제학에서는 시장의 실패를 중점에 두고 공공성을 다룬다.

행정학에서는 정부의 역할을 중심으로 공공성과 관련된 문제를 다룬다. 여기에 더하여, 같은 분야에서도 학자마다 이해하는 내용과 접근법이 달라, 공공성의 개념은 공중분해 수준까지 이르게 되었다.

최근 공공성 문제를 본격적으로 연구하기 시작한 페미니즘은, 여성들의 전담 영역이라고 볼 수 있는 가사노동도 공영역이라고 주장하면서, 전통적인 공, 사 경계 구분을 용납하지 않고 있는 실정이다. 각각의 분야에서 정의내리는 공공성과 관련된 정의를 조금 더 자세하게 살펴보면 다음과 같다.

공공성과 관련된 용어는, 모든 분야에서 공통적인 의미를 가지고 사용되는 것이 아니며, 다양한 분야에서 조금씩 다른 관점에 중점을 두면서 사용된다. 이를 정리해보면 아래와 같다. 먼저 정치학에서는 공공성을 ‘특수한 이익 혹은 사익과 대비되는 개념으로, 공공성과 일반성을 지니는 불특정 다수인의 이익 혹은 사회구성원의 평균적 이익’으로 정의 내렸으며, 공익성의 개념과 유사하게 사용한다.

방송학에서는 공공성을 ‘일반적으로 시청자의 권리를 보호하기 위한 방송 규제의 근거로 다수 사용하고 있으며, 진실성과 다양성, 유익성 등으로 정의 내린다. 결국 방송은 일종의 공공재이기 때문에, 그것의 소유자가 되는 시청자의 궁극적인 권리를 보호하는 것에 제일 큰 목적을 두는 것이다. 의료학에서는 공공성을 ’국가와 지방자치단체가 국민 혹은 지역주민의 건강 수준 향상을 위하여 제공하는 보건서비스를 영리 목적의 이윤 추구적 민간성을 지양하고, 사회 일반의 공익에 부합하도록 행하는 것‘으로 정의내리고 있다.

이는 대상을 이윤추구의 사적 대상이 아니라, 공공복리를 위한 공공재로 바라보는 관점이다. 마지막으로 행정학에서는 공공성을 ’공익에 대한 태도 혹은 성향‘이라고 정의내리며, 여기에서 공익이라 함은, ’지역적으로 결합하여 생활하는 다수인의 공동이익 혹은 평균이익‘으로 정의 내린다.

여타 분야에 비하여 일반적으로 보편성을 지니는 정의는 사회학적인 정의를 들 수 있겠다. 이는 공공성의 문제가 기본적으로 사회학적인 영역에서 다루어지는 현상이자 논의이기 때문이다. 대표적인 정의로는 미국의 페미니즘 이론가 Nancy Fraser와 독일 사회학자 Jurgen Habermas의 정의를 들 수 있다.

이들은 공공성을 ‘사회적 의미가 생성, 각축, 순환되고 재구성되는 지점이며 헤게모니와 문화를 형성하는 1차적인 장’으로 정의 내렸으며, 사회유지 및 변화의 원동력이라고 보았다. 또한 공공성은 ‘최적의 의사소통상태’로 확정지을 수 있다.

이처럼 매우 다양한 정의에서 나타나는 바와 같이, 공공성은 공공의 관계와 공공의 이익에 주안점을 둔다. 학문적 정의들은 일반적으로 공공집단이 어떤 방법으로 수혜계층이 얻는 공익을 형평성 있게 분배하고 획득하는지에 대한 전략을 공공성으로 정의내리며, 사회학적 정의는 일반적으로 공공성이 사회학적으로 작용하게 되는 근본적인 관계로써 정의 내려, 다양한 논의들의 정의 및 공통성이 존재한다.

2절 공공성에 대한 시각

1. 긍정적 시각

공공성을 선호하고, 이에 관해서 긍정적인 평가를 하는 것에는 매우 여러 가지의 이유가 꼽힌다. 이유들 중에는 서로 논리적으로 상반되고 모순되는 경우 역시 존재한다. 예컨대, 사기업의 횡포가 싫어서 공공성을 선호하는 이들이 존재하는가 하면, 오히려 사기업의 이윤추구활동을 보호하기 위한 수단으로써 공공성을 주장하는 이들도 있다.

이유의 출발점은 전혀 다르지만, 결론적으로는 둘 모두 공공성을 긍정적으로 평가하고, 선호하는 동일한 귀착점에 다다른다. 이를 조금 더 세부적으로 나누어 보면 다음과 같다. 첫째는 진보적인 시각이다.

진보적 시각은 기본적으로 사유재선제도는 물론, 이들이 창출한 자본의 집중 및 사적 권력(private power)을 매우 혐오한다. 사유재산의 집중은 결국 사회악의 뿌리를 이루게 된다는 관점을 가지고 있다. 둘째, 보편주의(universalism)와 세계주의(cosmopolitanism)에 관련된 선호이다.

공적영역하면, 넓고 공개적이며 공중적인 것을 생각하게 됨으로써, 모든 사람들에게 적용되는 관행이 발달하면서 보편주의가 자리 잡게 된다. 하지만 사적 영역에서는 부분적이며 편협적이고, 전근대적인 관행이 발달하게 되는 것이다. 셋째, 사적 영역에서 비밀리에 이루어지는 행위와 결정은 대개가 부당하며, 음모적이라는 시각이다.

이와 같은 결정은 공개적인 견제와 비판을 수용하지 않기 때문에, 독선적이며 편향적인 성격을 띠게 되기 쉽다는 것이다. 넷째, 사적 가정(private family)에 관련된 비판적인 시각이다. 사적 영역의 대표로는 가정을 생각할 수 있는데, 여성운동가들은 이와 같은 사적 영역이야 말로, 여성착취를 기반으로 만들어진 매우 인위적 제도라고 보는 것이다.

이들은 사적 영역이라 하면, 여성의 활동을 가두어두는 가정을 생각하므로, 사적 영역에 대한 혐오감을 표출하고 있다. 다섯째, 사적 영역을 보호하기 위해서는 궁극적으로 공공영역을 활성화 시키고 확장시켜야 한다는 것이다. 일반적으로 공공영역 내에서 이루어지는 행위는 보다 민주적이며 책임성이 강하고, 법규와 규칙 역시 더욱 준수된다.

이에 따라 공공역역이 발달해야만 사적 영역의 보호 역시 제대로 이루어질 수 있다는 것이다. 이는 마치 자유주의 경제학자들이 사적 경제활동을 보호하기 위하여 공공질서를 필요로 한다는 논리와 같은 것이다.

2. 부정적 시각

부정적 시각 역시 다양하게 살펴볼 수 있다. 이를 상세하게 살펴보면 아래와 같다. 첫째, 이념적인 시각이다.

우선 ‘공공성’ 혹은 ‘공적 영역’이라 하면, 사회주의적 혹은 전체주의적 및 집단주의적인 느낌이 강하다. 특히 ‘불그스레한 색조’는 개인주의 및 자유주의에 젖었던 사람들의 정서에는 용납하기가 어렵다. 공공성 혹은 공적 영역이라 함은, 사유재산제도에 관련된 제한적인 조치나 경제활동의 규제를 연상시키므로, 공공성에 대한 강한 거부감이 오는 것이다.

둘째, 공공영역에서의 운영과 활동은 사적 영역에 비하여 여러 면에서 뒤떨어진다는 것이다. 성과와 효율, 신축성, 경제성 등의 여러 면에서 열등하다고 보는데, 이러한 이유로 공공영역의 대표적인 기관에 속하는 정부의 적자폭은 날로 증가하게 된다. 이른바 신자유주의 및 신공공관리학파가 주장하는 내용으로, 정부 역시 시장의 논리를 받아들임으로써 사기업의 형태로 운영되어야 한다고 바라본다.

셋째, 행정 관료에 관련된 불신이다. 행정 관료들은 문제해결능력이 부족하며, 불친절할 뿐만 아니라 봉사정신이 약하다는 것이다. 또한 절차의 복잡성은 시민의 전체를 괴롭히고 있다는 것이 부정적 시각에서 바라보는 관점이다.

넷째, 사회가 전문화되고 다원화되며, 복잡화됨에 따라 어떠한 종합적인 공적 권위도, 목표점을 향해서 정확하게 안내하고 지도하는 것이 불가능 하다는 것이다. 이와 같은 사회에서, 사적 개인과 사적 전문가 집단이 결정을 내리게 될 때, 비계획적이지만 오히려 자생적인 조화 및 조율을 이룰 수 있게 된다는 것이다.

정부의 역할이 기대될 경우, 종합적인 중앙정부보다는 부분적인 지방자치정부의 역할이 보다 바람직하다고 바라본다. 최상의 사회란 사적 선택(private choice)의 극대화를 보장하는 사회라고 주장한다.

3. 시각의 모순성

일반적으로 보수주의자가 사적영역을 더욱 선호하고, 진보주의자들이 공적 영역을 선호하는 경향이 있는데, 반드시 그런 것은 아니다. 예컨대 보수주의자들은 사적 영역에 해당하는 동성애와 혼전동거 및 여성의 낙태 등을 반대하며, 진보주의자들은 찬성하는 경향을 보인다. 아무리 사적영역이라고 할지라도, 기존의 질서 및 관행을 깨트림으로 인하여 여기에서 불러오는 변화들이 사회적인 영향력과 파급이 크게 작용할 경우, 사적 영역을 존중하고자 하는 보수주의자들이라고 할지라도, 사적 영역에 간섭하고자 하는 것이다.

3절 공공성의 구성요소

앞서 언급한 바와 같이, 공공성의 개념은 무어라고 정의 내리기가 어려우며, 포착 되기도 어렵다. 여기에서 우리는 공공성이 내포하고 잇는 구성요소가 무엇인지를 추적함으로써, 공공성의 개념 및 내용을 탐색하는 길 밖에 없을 것이라고 생각한다. 공공성의 궁극적인 내용과 구성요소를 설명하는 것은 학자들마다 다르게 나타나며, 경우에 따라서는 애국심과 시민의 자애로운 사랑까지도 공공성에 포함시키고자 하는 이들이 있다.

여기에서는 공공성을 구성하는 요소를 추적하면서 공공성의 내용을 밝혀보고자 한다. 공공성의 가장 핵심적인 내용은 ‘정부적’이라는 것이다. 흔히 경제학과 행정학에서 공공성이라 함은, 주로 정부적인 것을 이야기하는 것이다.

정부적이라는 것은, 중앙정부와 지방정부, 공기업 등 주체성을 띠고 있는 공공기관을 의미하는 것이다. 다시 말해, 이와 같은 공공기관들이 수행하는 역할 및 기능이 공공적이라는 것이다. 여기에는 국가의 개념도 포함되는데, 엄밀히 말해 국가와 정부는 그 개념이 다르게 나타난다.

국가가 추상적인 개념이라고 하면, 정부는 구체적인 개념이라고 볼 수 있다. 국가가 비록 추상적인 존재이나, 외국에 나서 어느 나라 사람인지를 구별할 때, 그 실체가 절감된다. 국가의 위상과 위신 등은 당해 국민과 자긍심, 자존심 등을 드높임으로써 공공성의 위력은 매우 대단하게 작용한다.

정부와 국가의 공공성은 사기업과 민간단체들이 수행할 수 없는 기능과 역할을 담당하게 될 때, 가장 뚜렷한 형태로 드러난다. 예컨대 국방과 치안 등에 관련된 사안들이 그것이다. 정부적 차원에서 공공성의 특징으로는, 정부가 행사하는 정치적 권위 및 공권력을 들 수 있다. 정치적 권위와 공권력은 질서 및 치안을 유지하는 필수적인 존재이다. 여기에서 중요한 점은, 공권력이 정치권력을 유지하고 인권을 탄압하는 것으로 활용되면, 그 공권력은 공공성을 상실하게 된다는 것이다.

제 3장 행정과 정부규제

행정은 다음과 같은 특징을 가지고 있다. 행정은 공공의 문제를 해결하는 과정이다. 다시 말해, 행정은 사적인 것과 대립되는 공공적인 특성을 띠는 것이다.

또한 행정은 공익을 추구하기 위한 수단으로써 활용된다. 행정은 공공의 문제를 해결하기 위한 궁극적인 의사 결정의 과정이며, 이 때 특수이익을 무엇보다도 중시하는 공익을 우선시 하게 되는 것이다. 행정은 권력수단이나 강제력에 의해 사회체제를 유지하며 통제하는 기능을 수행해야 한다.

또한 공공의 목적을 수행하는 과정 속에서, 최소의 비용 및 노력으로 최대의 성과와 산출을 기하기 위하여 고도의 합리성을 추구한다. 행정은 공공사무의 관리와 관련된 사회 기술적인 과정, 혹은 고도의 전문성을 지닌 합리적인 기술체제로서 이해될 수 있다. 행정은 공고의 목적을 달성하기 위해 계획적이며 협동적인 인간행위의 전반을 조직화하는 합리적인 과정이다.

행정은 사회적인 혼란을 방지하고, 안정성을 확보하는 수단으로 활용된다. 다시 말해, 사회의 건전한 발전을 위한 사회안전망의 역할을 수행할 필요가 있는 것이다. 행정은 사회의 건전한 발전을 지속적으로 추구하는 과정이다.